Правосудие в современной России. Том 1
Как известно, традиционно в юридической науке дифференциация прав и интересов осуществляется или исходя из их природы, которая может быть частной либо публичной, или на основании их отраслевой принадлежности.
Однако отрасли права – явление легально не закрепленное и в силу этого весьма «подвижное». по большей части это – предмет дискуссий юридической науки. Например, крайне спорным является вопрос существования отрасли предпринимательского права – еще в советский период по нему так и не было достигнуто консенсуса между «цивилистами» и «хозяйственниками».
Что же касается природы субъективных прав и законных интересов, то она значительно более четко определена, причем на уровне процессуального законодательства.
В правовой доктрине сложилось достаточно бесспорное мнение о том, что частные и публичные права различаются в зависимости от их принадлежности. Частные права и интересы присущи субъектам частного, а публичные – соответственно, субъектам публичного права. Впрочем, есть также мнение, что деление права на частное и публичное не должно абсолютизироваться, поскольку «без публичного права частное право бессильно, а без частного права публичное право беспредметно» [46]. С ним можно согласиться, однако публичное право в силу принадлежности неограниченному кругу лиц должно защищаться по специальным процессуальным правилам, а для этого четкий «водораздел» между частным и публичным просто необходим.
§ 4. Разграничение частноправовых и публично-правовых отношений
Крайне важно то, что к субъектам частного права относятся не только граждане (физические лица) и организации (юридические лица), но и Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Это прямо закреплено в ст. 124 ГК РФ. Если же обратиться к ст. 2 АПК РФ, то обнаружится, что, помимо указанных субъектов, к числу участников спорных материальных правоотношений относятся также органы государственной власти и местного самоуправления.
В этой связи требуется четко разграничить частноправовые и публично-правовые отношения, поскольку один факт участия в отношении публично-правового образования еще не определяет его природы.
Например, Арбитражный суд Московского округа, рассматривая кассационную жалобу, поданную ООО, посчитал спор с участием публично-правового образования гражданско-правовым, поскольку обязанность доказывания факта причинения имущественного вреда действиями пристава-исполнителя была возложена на самого заявителя [47]. Однако в соответствии с ч. 3 ст. 189 АПК РФ бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемых решений и действий (бездействия) органов публичной власти возлагается на эти органы.
Поэтому для разграничения частноправовых и публично-правовых отношений имеет значение не только субъектный состав, но и факт наличия либо отсутствия субординации между их сторонами. Таким образом, публичным правоотношениям одновременно присущи два признака: участие в них публично-правового образования и отсутствие равенства и автономии воли между ним и другой стороной [48].
Властные, или публично-правовые отношения, по общему правилу, нормами гражданского законодательства не регулируются [49]. Следует особо подчеркнуть, что это положение приходит в противоречие со ст. 190 АПК РФ, которая позволяет сторонам споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, заключать мировые соглашения.
В целом публично-правовые отношения, основанные на власти и подчинении, по общему правилу, гражданским законодательством регулироваться не должны. Однако сам Гражданский кодекс РФ содержит большое число норм, регулирующих отношения, основанные не неравенстве участвующих в них лиц. Это отношения по государственной регистрации недвижимого имущества и сделок с ним, отношения по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд.
К гражданско-правовым делам относятся споры, вытекающие из публично-правовых по своей сути отношений, – например, отдельных видов семейных правоотношений (заключение и расторжение брака, лишение и ограничение родительских прав), служебных отношений, отношений пенсионных и т. п. Т.Е. Абова, отвечая в интервью журналу «Юрист» на вопрос корреспондента о природе хозяйственных правоотношений уже в 2009 г., признавала, что в них тесно переплетены публично-правовые и частноправовые начала [50]. Тогда же была высказана правильная мысль о том, что публично-правовое образование, выступая стороной сделки, является субъектом частного права, но при реализации властных полномочий оно должно рассматриваться как субъект права публичного [51].
До 2015 г. рассмотрение всех дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, осуществлялось в рамках гражданского и арбитражного судопроизводств. Дела публично-правовой природы рассматривались и разрешались судами по общим правилам искового производства, с особенностями, закрепленными в одноименных разделах ГПК РФ и АПК РФ. Особенности эти были немногочисленны, но весьма существенны.
С принятием в 2015 г. КАС РФ раздел, регулирующий производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, был исключен из ГПК РФ. При этом раздел, регулирующий порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, был сохранен в структуре АПК РФ [52]. Таким образом, административное судопроизводство на сегодняшний день фактически регулируется двумя процессуальными кодексами – КАС РФ и АПК РФ. Отдельные авторы в административное судопроизводство включают также дела о привлечении граждан и предпринимателей к административной ответственности (рассматриваемые судами общей юрисдикции по правилам КоАП РФ) [53]. С этим можно согласиться.
В целом, несмотря на принятие КАС РФ, административное судопроизводство оказалось «распылено» между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, между КАС РФ, АПК РФ и КоАП РФ. Конечно, это неудобно для судей, которые при решении вопроса о принятии заявления должны решать определять применимую к делу процессуальную форму, рискуя тем, что ошибка в этом вопросе повлечет отмену вынесенного ими решения по делу как незаконного, нарушающего нормы процессуального права. При этом закон не дает им необходимый правовой «инструмент» для решения этого вопроса, а разъяснения, данные Пленумом ВС РФ о признаках дел, возникающих из публичных правоотношений, вполне применимы к целому ряду гражданских дел – например, к спорам об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, о порядке заключения и исполнения государственных контрактов и т. п. К тому же некоторые авторы предлагают отказаться от традиционного подхода о «приоритете» гражданского судопроизводства в ситуации, когда правовую природу спора точно определить затруднительно [54]. Представляется, что это еще сильнее осложнит работу судебных органов.
Однако та самобытность процессуальной формы защиты публичных прав и интересов, которая исторически сложилась, не может и не должна быть утрачена. Процессуальные особенности рассмотрения и разрешения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел публично-правовой природы были продиктованы спецификой подлежащего защите общественного (государственного) интереса. Как указывал А.С. Алексеев, различие между гражданским и публичным правом заключается в том, что публичное право регулирует общественные интересы, а гражданское – интересы индивидуальные, частные [55].