Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества
Департаменты заседали намного чаще Общего собрания, но это было все равно намного реже, чем в любом представительном учреждении в Западной Европе. Так, в 1886 г. состоялось 29 заседаний Общего собрания и 123 заседания департаментов. За это время были разрешены 260 дел. С 33 делами не справились в Общем собрании, с 263 – в департаментах [467]. Тем не менее Государственному совету приходилось иметь дело с довольно большим, а главное, растущим бумагооборотом. Так, в 1882 г. имелись 2320 входящих бумаг и 3363 исходящих, в 1892 г. – 2749 входящих и 4596 исходящих [468].
Ход дел в Государственном совете 1870–1897 гг. (указаны средние годовые показатели)
Источник: Кочаков Б.М. Государственный совет и его архивные материалы // Ученые записки Ленинградского университета. Исторические записки. 1941. № 8. С. 93.
В большинстве случаев в департаментах обсуждали то, что впоследствии, уже в думский период, острословы называли «закончиками» или же «законодательной вермишелью», по поводу которой обычно не дискутировали [469]. Многое зависело от председателей департаментов, через которых приходилось проводить значительное число законопроектов. Так, заседания Департамента промышленности, наук и торговли шли долго, часто весьма малоэффективно. Во многом это объяснялось тем, что председательствовавший Н.М. Чихачев предпочитал не вмешиваться в ход заседания. Напротив, Д.М. Сольский был властным председателем, пресекавшим любые самостоятельные выступления [470]. Кому-то это могло показаться рациональным, учитывая ничтожное значение большинства законопроектов. Впрочем, «закончики» далеко не всегда были столь ничтожны. К ним относилось и ассигнование денежных средств на ту или иную государственную потребность. Эти вопросы разрешались с удивительной скоростью. Например, 13 января 1883 г. в Департаменте экономии в течение часа была решена судьба 5,5 млн сверхсметных кредитов, что неприятно поразило Половцова [471]. Такого рода темпы были неизбежны в силу перегруженности делами Департамента экономии. Туда поступали все законопроекты, касавшиеся сметных вопросов. По подсчетам Е.А. Перетца, в 1881 г. из общего числа дел (1229), внесенных в Государственный совет, 989 – приходились на долю Департамента экономии (т. е. около 80 %), 141 дело поступило в Департамент законов (12 %), 99 – в Департамент гражданских дел (8 %). В итоге «хотя дела Департамента законов вообще сложней дел Департамента экономии, тем не менее масса представлений, поступающих в этот последний, так велика, что своевременное обсуждение их оказывается затруднительным. Кроме того, в конце года, когда Департамент экономии занимается рассмотрением смет, он почти не может принимать участие в суждениях по делам Департамента законов, сопряженным с расходами из казны; таким образом, замедляется также и деятельность Департамента законов» [472].
Председатели департаментов направляли ход обсуждения законопроектов, во многом предопределяя их судьбу. Министрам приходилось с ними договариваться, порой учитывая даже их корыстные устремления. Так, Н.Х. Бунге, подыгрывая председателю Департамента экономии А.А. Абазе, видному сахарозаводчику, выступил за нормировку производства сахара. В ответ он рассчитывал на поддержку Абазы в вопросе о реформе налогообложения [473]. И.А. Вышнеградский часто советовался с Абазой, учитывал интересы банкиров, обслуживавших председателя Департамента. За это последний должен был помочь в прохождении нового таможенного тарифа [474]. Рассчитывая на сотрудничество Абазы, Вышнеградский выделял большие ссуды торговому дому Рафаловичей [475].
