Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества
Ситуация осложнялось еще и тем, что министры нередко посвящали свои доклады вопросам, не входившим в сферу их компетенции. В начале 1880-х гг. К.П. Победоносцев обсуждал с императором самый широкий круг вопросов, отнюдь не касавшихся его ведомства – Св. Синода. Впоследствии обер-прокурора чрезвычайно расстраивало то обстоятельство, что император его больше не рассматривал как главного «советника» [308]. Весной 1890 г. государственный контролер Т.И. Филиппов докладывал Александру III о возможности изменений в школьной программе. Причем данный вопрос в это же самое время обсуждался в Государственном совете [309]. Точно также граф Д.А. Толстой, М.Н. Островский, С.Ю. Витте не стеснялись говорить с императором о том, что непосредственно не относилось к их ведомству [310]. Министры таким образом увеличивали свой административный вес. Император же обретал возможность оперативно вмешиваться в процесс выработки законодательных решений. Таким образом, в политическую систему вносился элемент непредсказуемости. Как это ни парадоксально, царская власть играла роль «черта из табакерки», способного разрушить любой расклад сил, сложившийся в «высших сферах».
Царь порой творил «юридические чудеса», определявшие вектор развития государства на долгие годы вперед. Так случилось и в апреле 1881 г., когда был подписан и опубликован Манифест о незыблемости самодержавия. Накануне его издания 29 апреля 1881 г. Александр III писал брату Владимиру: «Посылаю тебе, любезный Владимир, мною одобренный проект Манифеста, который, я желаю, чтобы вышел 29 апреля, в день приезда моего в столицу. Я давно об этом думал, но многие отсоветовали и министры все обещали мне своими действиями заменить Манифест, но так как я не могу добиться никаких решительных действий от них, а между прочим шатание умов продолжается все более и более и многие ждут чего-то необыкновенного, то я решился обратиться к Победоносцеву составить мне проект Манифеста, в котором бы высказано было ясно, какое направление делам желаю я дать и что никогда не допущу ограничения самодержавной власти, которую нахожу нужной и полезной России. Кажется, Манифест составлен очень хорошо. Он был вполне одобрен графом С.Г. Строгановым, который тоже нашел своевременность подобного акта. Сегодня я лично прочел Манифест А.В. Адлербергу, который тоже вполне одобрил его, и так, дай Бог, в добрый час!» [311]
Конечно, этот случай особый. В большинстве случаев император чувствовал свою зависимость от докладчиков и всячески (но чаще всего тщетно) пытался освободиться от нее. Ему приходилось искать обходные маневры. Некоторые из них удивляли современников: например, переписка Николая II с безвестным чиновником А.А. Клоповым, который должен был доносить до царя правду жизни [312]. По словам министра юстиции Н.В. Муравьева, Николай II хочет «знать истину, но ищет ее по коридорам, по закоулкам, слушает разных Клоповых и т. д.» [313]. Министр внутренних дел В.К. Плеве разъяснял, что «самодержцы по наружности выслушивают своих министров, наружно соглашаются с ними, но почти всегда люди со стороны находят легкий доступ в их сердца или вселяют государям недоверие к своим министрам, представляя их покусителями на самодержавные права. Отсюда двойственность действий. Даже такой сильный характер, какой был у императора Александра III, не был чужд сему образу действий» [314].
В этом отношении весьма показательна история с Манифестом 26 февраля 1903 г. Даже тогда, когда государь был готов творить «юридические чудеса», они выходили не такими, как ему хотелось. Тогда, в феврале 1903 г., вняв многочисленным советам князя В.П. Мещерского, Николай II поручил ему подготовить текст Манифеста, что тот вскоре и сделал [315]. Причем в экономических вопросах издатель «Гражданина» рассчитывал на помощь С.Ю. Витте, которому и переслал проект документа. Витте не отнесся к нему серьезно и ограничился редакторской правкой. Тогда Мещерский опять обратился к министру финансов, попросил его пересмотреть текст Манифеста, имея в виду просьбу самого царя. Витте 24 февраля призвал к себе двух чиновников и фактически составил новый текст. 25 февраля с ним ознакомился В.К. Плеве. «Должен ли я только удовлетворить свою любознательность или могу внести и поправки, если это найду нужным?» – спросил министр внутренних дел. «Можете», – был ответ. В итоге вечером 25 февраля Плеве привлек к работе трех чиновников своего министерства (В.И. Гурко, А.А. Лопухина, Д.Н. Любимова), которые и подготовили окончательный вариант документа [316]. Д.Н. Любимов впоследствии вспоминал: «Мы разделили труд: Гурко взял пункты, касающиеся крестьян, Лопухин об укреплении веротерпимости, а на мне лежало вступление и статьи о реформе местного управления. Плеве оставил за собою общую редакцию» [317].