Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества

Тем не менее даже после кодификации российское законодательство «молчало» по многим вопросам. Казалось бы, первая и основная задача законодателя, действующего в рамках континентальной системы права, – дать ответы на все случаи жизни. Так понимали свою цель и представители российской бюрократии – регламентировать по возможности все сферы жизни империи. Например, в 1890 г. К.П. Победоносцев так определил направление преобразования земства: «Введение земских учреждений было положительным шагом в развитии нашей гражданской жизни. Главный недостаток нынешнего земского положения – неопределенность. Это и нужно устранить точным определением прав и обязанностей» [168].
И все же задача, поставленная обер-прокурором Синода, едва ли была в полной мере разрешима. Характерная черта законодательной системы Российской империи второй половины XIX – начала XX в. – драматическое расхождение между интенцией законодателя дать тотальную регламентацию и констатацией обычного правового порядка, не подлежащего формальному юридическому описанию. На это регулярно ссылались высокопоставленные чиновники. Сам Победоносцев сетовал на великое множество законов, целью которых было гарантировать различные свободы и права. В действительности они лишь опутывали человеческую деятельность «цепью» разнообразных запретов. В связи с этим обер-прокурор Синода цитировал Ф. Бэкона: «Сети спадут на них, говорит пророк, и нет сетей гибельнее, чем сети законов: когда число их умножилось и течение времени сделало их бесполезными – закон уже перестает быть светильником, освещающим путь наш, но становится сетью, в которой путаются наши ноги» [169]. Многие государственные мужи рубежа веков констатировали тот факт, что они уже окончательно запутались в существующих нормах и положениях как писанного, так и обычного права. В июне 1889 г. В.К. Плеве объяснял коллегам: «В настоящее время не существует демаркационной линии между карательной властью мирового посредника, волостного старшины и сельского старосты, с одной стороны, и властью волостного суда, с другой» [170]. Такое «молчавшее» законодательство оставляло большой простор местной администрации и существенно ограничивало фактические полномочия как будто бы всесильных центральных учреждений.
Таким образом, привычный для правовой литературы конца XIX столетия разговор о началах законности в русской государственной жизни с неизбежностью подталкивал его участников к мысли о необходимости рационализации управления и широкомасштабных реформ.
 
Реформы
Реформы – мероприятия государственной власти, направленные на совершенствования какой-либо сферы жизни общества. В этом понимании слова реформы происходят регулярно. Более того, можно предположить осуществление консервативных реформ, нацеленных на сохранение существующего порядка.
Тем не менее в российской традиции далеко не все преобразования принято считать реформами. Так, согласно устоявшимся представлениям мероприятия царствования Александра III – не реформы, а контрреформы. Иными словами, не всякая реформа – «реформа». Очевидно, речь идет не о масштабе содеянного. Издание немаловажного Земского положения 1890 г. к реформам как раз обычно не относят [171].
И хотя преобразования происходят повсеместно и почти ежедневно, для российского общественного сознания эпохи реформ случаются нечасто. Это моменты «взрыва», меняющие повседневность во имя реализации проекта, альтернативного существующему. «Революционер на троне» – лучший реформатор. Идеальная реформа сродни революции и, может быть, даже аналогична по последствиям. Не случайно Б.Н. Чичерин, призывавший к осторожности и умеренности в проведении преобразований, был сторонником поэтапного (а, следовательно, неспешного) реформирования страны: «Когда под влиянием времени известное преобразование, глубоко охватившее жизнь, окрепло и установилось, когда общество применилось к новому порядку, тогда безопасно приступать к дальнейшим реформам. Но разом изменять все, затрагивать все страсти, все интересы – значит возбуждать брожение, с которым не всегда легко справиться» [172]. Иными словами, даже сторонник «охранительного либерализма» Чичерин видел в реформе коренной слом существующего положения вещей [173].
В силу этой причины русское общество XIX столетия жаждало не реформ, а Реформу [174], под которой в первую очередь подразумевалось учреждение конституционного строя [175] (или, по крайней мере, радикальная трансформация политического режима). Вопрос можно поставить шире: общество, желая реформ, мыслило большими социально-политическими проектами и навязывало их правительству. Чиновник – тот же представитель общества. Он мерил свои действия пожеланиями соседей, не находившихся на государственной службе, и только лишь «настоящими» реформами мог оправдать свое существование.