Высшая школа и государство. Глобальное и национальное измерение политики

Постпозитивисты утверждают, что в политике редко ставятся однозначные, не вступающие друг с другом в определённое противоречие цели, а те, кто принимает решения, далеко не всегда выбирают рациональные, наиболее эффективные инструменты их реализации. В отличие от рациональных моделей позитивизма, постпозитивистские модели интерпретируют процесс принятия решений как результат политической деятельности людей, в который вторгаются партийные интересы и субъективные ощущения индивидуальных акторов, могущие вступать друг с другом в конфликт на всех его стадиях. В постпозитивистских исследованиях явственно ощущается озабоченность проблемами демократии, политического равенства, партисипаторного процесса определения политики и политического дискурса. Отсюда стремление найти такие инструменты интерпретации для анализа государственной политики, которые включали бы в себя широкий спектр разнообразных методов и источников информации. Таким образом, постпозитивизм расширяет исследовательское поле и само понятие «государственная политика». Однако постпозитивистский подход подвергается критике за его очевидный релятивизм и предположение о том, что не существует объективных критериев оценки фактов и конкурирующих между собой утверждений. Соответственно, каждая точка зрения может оцениваться как имеющая равный вес. Это – в сочетании с сопротивлением «упрощённым рецептам» – в постпозитивистском анализе политики затрудняет чёткое определение методологии [103].
Анализ литературы, касающейся государственной политики в сфере высшего образования, опубликованной в последние 30 лет, приводит к выводу о различном, междисциплинарном и нередко причудливом сочетании различных исследовательских подходов. Выделим лишь основные из современных теорий, которые наиболее часто используются для объяснения оснований принятия политических решений в этой сфере.
Теория рационального выбора применяет экономический анализ для объяснения человеческого поведения и в общем виде предполагает, что люди, принимающие политические решения, действуют в своих интересах таким образом, чтобы максимизировать собственную выгоду и минимизировать свои затраты. Однако существует множество вариаций этой теории, которые фокусируются на различных уровнях и единицах анализа (т. е. индивидуумах, группах или институтах/структурах). Так, например, институциональная теория рационального выбора или теория общественного выбора, широко используемая в политической науке и государственном управлении [104], используется в исследовании государственной политики в высшем образовании достаточно широко. Например, Ч. Хси (Тайвань) и Дж. Хуисман (Бельгия) [105] концентрируют своё внимание на уровне системы в целом и паттернах конвергенции и дивергенции процессов обеспечения качества обучения в системах высшего образования трёх европейских стран для того, чтобы объяснить изменения в государственной политике по данному вопросу. Утверждая, что «политика является многомерной, а политическое изменение представляет собой динамичный, комплексный, многоуровневый, иерархический феномен» [106], они исследуют взаимоотношения между политическими акторами и политическими изменениями.
Теории рационального выбора и общественного выбора стремятся объяснить логику процесса определения политики путём выявления структур, процедур и политических практик, в которых задействованы политические акторы внутри правительства и вне его. Исследователи пытаются выявить и систематизировать то, каким образом правила, условия и характеристики среды, в которой происходит процесс определения политики, могут оказать влияние на принимаемые решения путём структурирования действия и обеспечения инициативы индивидуумов [107]. Критики данного теоретико-методологического подхода убеждены в том, что человеческая мотивация гораздо сложнее, чем утверждается его сторонниками. Как отмечают оксфордские исследователи М. Хаулетт, М. Рамеш и Э. Перл, «множество политических действий… предпринимается по символическим и ритуальным причинам: рассматривать их как целевое поведение, ориентированное на максимизацию пользы, было бы недооценкой сложности политического окружения процесса определения политики» [108].
Инкременталистский подход Ч. Линдблома [109], частично связанный с теорией плюрализма, базируется на утверждении, что процесс определения политики включает в себя переговоры, торг и уступки и, соответственно, компромиссы между различными ценностями и групповыми интересами. В рамках этой модели процесс выработки политики представляется сложным, нередко противоречивым, поскольку принимающие решения вынуждены действовать в неустойчивой, быстро меняющейся, разнородной внешней среде [110]. Инкрементализм утверждает, что политические решения представляют собой небольшие, осторожные шаги, постепенно меняющие ситуацию. Такая постепенность диктуется ограниченностью ресурсов и информации, а также необходимостью преодоления стереотипов общественного сознания, затрудняющих принятие кардинально меняющих привычный порядок вещей фундаментальных решений. Инкременталистский подход достаточно широко используется для анализа государственной политики в сфере высшего образования. Так, например, канадский исследователь Д. Смит именно с этих позиций анализирует изменения в политике по отношению к высшему образованию в канадской провинции Манитоба на протяжении 40 лет, начиная с 1967 года [111]. В то же время, несмотря на свою внешнюю реалистичность, инкрементализм не даёт полного объяснения целого ряда важных моментов: каким образом формируется повестка дня, какие принципы или идеи сталкиваются между собой, какие именно структуры оказывают влияние на процесс определения политики.
Поскольку политические процессы в мире под влиянием целого ряда факторов, включая глобализацию, всё в бо́льшей степени усложняются, то естественно появление новых концепций, призванных объяснить происходящие изменения, а именно: кто и каким образом определяет политику, какие идеи и силы, помимо правительства, влияют на принимаемые решения. Отсюда – расширительное (по сравнению с предшествующими теориями) представление о круге политических акторов, агентов и агентств, оказывающихся частью процесса определения государственной политики. Всё большее распространение получают теории, базирующиеся на идеях сетевого подхода. К такого рода концепциям публичной политики, объясняющим действия индивидуумов и групп, можно, например, отнести теорию множественных потоков [112], теорию прерывистого эквилибрума [113], теорию политических сетей [114], инновационные и диффузные модели [115] и теорию лоббирующей коалиции [116]. Каждая из этих теорий имеет собственные характеристики, однако все они разделяют точку зрения, в соответствии с которой важное значение для определения государственной политики имеет вовлечение в этот процесс экспертов, образующих так называемое «эпистемологическое сообщество» [117], коалиций или сетей и облегчение транслирования и диссеминации информации среди тех, кто принимает соответствующие решения.
В рамках теории множественных потоков [118] политика формируется в результате сложного процесса, соединяющего в себе проблемный поток (кризис или вопрос, требующий разрешения), идеологический поток (идеи и предложения) и политические потоки (политические процессы, действия, события, влияние на которые оказывают правительство, общественное мнение и интересы организованных групп). На пересечении этих потоков и открывается окно возможностей для определения конкретной государственной политики. Сторонники данного подхода показывают, каким образом ключевые акторы распространяют своё влияние на выбор альтернатив и определение главных составляющих политического решения. Они умело выбирают подходящий момент и благодаря устойчивым связям друг с другом эффективно отстаивают выгодные для себя решения. Их успех напрямую зависит от знания того, как работает система и каков расклад социально-политических сил в конкретной ситуации. Дж. Кингдон сравнивает этих людей с «серфингистами, ожидающими большой волны», и утверждает, что «почти всегда можно указать конкретного человека или по крайней мере нескольких людей, которые сыграли центральную роль во включении соответствующего вопроса в политическую повестку дня и в стимулировании определённых действий» [119]. В качестве примера использования данного подхода применительно к высшему образованию можно назвать диссертацию А. Чарльза [120], посвящённую изменениям правовых основ функционирования университетских колледжей.